國發(fā)〔2014〕17號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

    進一步促進資本市場健康發(fā)展，健全多層次資本市場體系，對于加快完善現代市場體系、拓寬企業(yè)和居民投融資渠道、優(yōu)化資源配置、促進經濟轉型升級具有重要意義。20多年來，我國資本市場快速發(fā)展，初步形成了涵蓋股票、債券、期貨的市場體系，為促進改革開放和經濟社會發(fā)展作出了重要貢獻。但總體上看，我國資本市場仍不成熟，一些體制機制性問題依然存在，新情況新問題不斷出現。為深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央和國務院的決策部署，實現資本市場健康發(fā)展，現提出以下意見。

    一、總體要求

（一）指導思想。

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，貫徹黨中央和國務院的決策部署，解放思想，改革創(chuàng)新，開拓進取。堅持市場化和法治化取向，維護公開、公平、公正的市場秩序，維護投資者特別是中小投資者合法權益。緊緊圍繞促進實體經濟發(fā)展，激發(fā)市場創(chuàng)新活力，拓展市場廣度深度，擴大市場雙向開放，促進直接融資與間接融資協(xié)調發(fā)展，提高直接融資比重，防范和分散金融風險。推動混合所有制經濟發(fā)展，完善現代企業(yè)制度和公司治理結構，提高企業(yè)競爭能力，促進資本形成和股權流轉，更好發(fā)揮資本市場優(yōu)化資源配置的作用，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、結構調整和經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

（二）基本原則。

資本市場改革發(fā)展要從我國國情出發(fā)，積極借鑒國際經驗，遵循以下原則：

一是處理好市場與政府的關系。尊重市場規(guī)律，依據市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優(yōu)化，使市場在資源配置中起決定性作用。同時，更好發(fā)揮政府作用，履行好政府監(jiān)管職能，實施科學監(jiān)管、適度監(jiān)管，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，保護投資者合法權益，有效維護市場秩序。

二是處理好創(chuàng)新發(fā)展與防范風險的關系。以市場為導向、以提高市場服務能力和效率為目的，積極鼓勵和引導資本市場創(chuàng)新。同時，強化風險防范，始終把風險監(jiān)測、預警和處置貫穿于市場創(chuàng)新發(fā)展全過程，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險的底線。

三是處理好風險自擔與強化投資者保護的關系。加強投資者教育，引導投資者培育理性投資理念，自擔風險、自負盈虧，提高風險意識和自我保護能力。同時，健全投資者特別是中小投資者權益保護制度，保障投資者的知情權、參與權、求償權和監(jiān)督權，切實維護投資者合法權益。

四是處理好積極推進與穩(wěn)步實施的關系。立足全局、著眼長遠，堅定不移地積極推進改革。同時，加強市場頂層設計，增強改革措施的系統(tǒng)性、針對性、協(xié)同性，把握好改革的力度、節(jié)奏和市場承受程度，穩(wěn)步實施各項政策措施，著力維護資本市場平穩(wěn)發(fā)展。

（三）主要任務。

加快建設多渠道、廣覆蓋、嚴監(jiān)管、高效率的股權市場，規(guī)范發(fā)展債券市場，拓展期貨市場，著力優(yōu)化市場體系結構、運行機制、基礎設施和外部環(huán)境，實現發(fā)行交易方式多樣、投融資工具豐富、風險管理功能完備、場內場外和公募私募協(xié)調發(fā)展。到2020年，基本形成結構合理、功能完善、規(guī)范透明、穩(wěn)健高效、開放包容的多層次資本市場體系。

    二、發(fā)展多層次股票市場

（四）積極穩(wěn)妥推進股票發(fā)行注冊制改革。建立和完善以信息披露為中心的股票發(fā)行制度。發(fā)行人是信息披露第一責任人，必須做到言行與信息披露的內容一致。發(fā)行人、中介機構對信息披露的真實性、準確性、完整性、充分性和及時性承擔法律責任。投資者自行判斷發(fā)行人的盈利能力和投資價值，自擔投資風險。逐步探索符合我國實際的股票發(fā)行條件、上市標準和審核方式。證券監(jiān)管部門依法監(jiān)管發(fā)行和上市活動，嚴厲查處違法違規(guī)行為。

（五）加快多層次股權市場建設。強化證券交易所市場的主導地位，充分發(fā)揮證券交易所的自律監(jiān)管職能。壯大主板、中小企業(yè)板市場，創(chuàng)新交易機制，豐富交易品種。加快創(chuàng)業(yè)板市場改革，健全適合創(chuàng)新型、成長型企業(yè)發(fā)展的制度安排。增加證券交易所市場內部層次。加快完善全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)，建立小額、便捷、靈活、多元的投融資機制。在清理整頓的基礎上，將區(qū)域性股權市場納入多層次資本市場體系。完善集中統(tǒng)一的登記結算制度。

（六）提高上市公司質量。引導上市公司通過資本市場完善現代企業(yè)制度，建立健全市場化經營機制，規(guī)范經營決策。督促上市公司以投資者需求為導向，履行好信息披露義務，嚴格執(zhí)行企業(yè)會計準則和財務報告制度，提高財務信息的可比性，增強信息披露的有效性。促進上市公司提高效益，增強持續(xù)回報投資者能力，為股東創(chuàng)造更多價值。規(guī)范上市公司控股股東、實際控制人行為，保障公司獨立主體地位，維護各類股東的平等權利。鼓勵上市公司建立市值管理制度。完善上市公司股權激勵制度，允許上市公司按規(guī)定通過多種形式開展員工持股計劃。

（七）鼓勵市場化并購重組。充分發(fā)揮資本市場在企業(yè)并購重組過程中的主渠道作用，強化資本市場的產權定價和交易功能，拓寬并購融資渠道，豐富并購支付方式。尊重企業(yè)自主決策，鼓勵各類資本公平參與并購，破除市場壁壘和行業(yè)分割，實現公司產權和控制權跨地區(qū)、跨所有制順暢轉讓。

（八）完善退市制度。構建符合我國實際并有利于投資者保護的退市制度，建立健全市場化、多元化退市指標體系并嚴格執(zhí)行。支持上市公司根據自身發(fā)展戰(zhàn)略，在確保公眾投資者權益的前提下以吸收合并、股東收購、轉板等形式實施主動退市。對欺詐發(fā)行的上市公司實行強制退市。明確退市公司重新上市的標準和程序。逐步形成公司進退有序、市場轉板順暢的良性循環(huán)機制。

    三、規(guī)范發(fā)展債券市場

（九）積極發(fā)展債券市場。完善公司債券公開發(fā)行制度。發(fā)展適合不同投資者群體的多樣化債券品種。建立健全地方政府債券制度。豐富適合中小微企業(yè)的債券品種。統(tǒng)籌推進符合條件的資產證券化發(fā)展。支持和規(guī)范商業(yè)銀行、證券經營機構、保險資產管理機構等合格機構依法開展債券承銷業(yè)務。

（十）強化債券市場信用約束。規(guī)范發(fā)展債券市場信用評級服務。完善發(fā)行人信息披露制度，提高投資者風險識別能力，減少對外部評級的依賴。建立債券發(fā)行人信息共享機制。探索發(fā)展債券信用保險。完善債券增信機制，規(guī)范發(fā)展債券增信業(yè)務。強化發(fā)行人和投資者的責任約束，健全債券違約監(jiān)測和處置機制，支持債券持有人會議維護債權人整體利益，切實防范道德風險。

（十一）深化債券市場互聯(lián)互通。在符合投資者適當性管理要求的前提下，完善債券品種在不同市場的交叉掛牌及自主轉托管機制，促進債券跨市場順暢流轉。鼓勵債券交易場所合理分工、發(fā)揮各自優(yōu)勢。促進債券登記結算機構信息共享、順暢連接，加強互聯(lián)互通。提高債券市場信息系統(tǒng)、市場監(jiān)察系統(tǒng)的運行效率，逐步強化對債券登記結算體系的統(tǒng)一管理，防范系統(tǒng)性風險。

（十二）加強債券市場監(jiān)管協(xié)調。充分發(fā)揮公司信用類債券部際協(xié)調機制作用，各相關部門按照法律法規(guī)賦予的職責，各司其職，加強對債券市場準入、信息披露和資信評級的監(jiān)管，建立投資者保護制度，加大查處債券市場虛假陳述、內幕交易、價格操縱等各類違法違規(guī)行為的力度。

    四、培育私募市場

（十三）建立健全私募發(fā)行制度。建立合格投資者標準體系，明確各類產品私募發(fā)行的投資者適當性要求和面向同一類投資者的私募發(fā)行信息披露要求，規(guī)范募集行為。對私募發(fā)行不設行政審批，允許各類發(fā)行主體在依法合規(guī)的基礎上，向累計不超過法律規(guī)定特定數量的投資者發(fā)行股票、債券、基金等產品。積極發(fā)揮證券中介機構、資產管理機構和有關市場組織的作用，建立健全私募產品發(fā)行監(jiān)管制度，切實強化事中事后監(jiān)管。建立促進經營機構規(guī)范開展私募業(yè)務的風險控制和自律管理制度安排，以及各類私募產品的統(tǒng)一監(jiān)測系統(tǒng)。

（十四）發(fā)展私募投資基金。按照功能監(jiān)管、適度監(jiān)管的原則，完善股權投資基金、私募資產管理計劃、私募集合理財產品、集合資金信托計劃等各類私募投資產品的監(jiān)管標準。依法嚴厲打擊以私募為名的各類非法集資活動。完善扶持創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的政策體系，鼓勵和引導創(chuàng)業(yè)投資基金支持中小微企業(yè)。研究制定保險資金投資創(chuàng)業(yè)投資基金的相關政策。完善圍繞創(chuàng)新鏈需要的科技金融服務體系，創(chuàng)新科技金融產品和服務，促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展。

    五、推進期貨市場建設

（十五）發(fā)展商品期貨市場。以提升產業(yè)服務能力和配合資源性產品價格形成機制改革為重點，繼續(xù)推出大宗資源性產品期貨品種，發(fā)展商品期權、商品指數、碳排放權等交易工具，充分發(fā)揮期貨市場價格發(fā)現和風險管理功能，增強期貨市場服務實體經濟的能力。允許符合條件的機構投資者以對沖風險為目的使用期貨衍生品工具，清理取消對企業(yè)運用風險管理工具的不必要限制。

（十六）建設金融期貨市場。配合利率市場化和人民幣匯率形成機制改革，適應資本市場風險管理需要，平穩(wěn)有序發(fā)展金融衍生產品。逐步豐富股指期貨、股指期權和股票期權品種。逐步發(fā)展國債期貨，進一步健全反映市場供求關系的國債收益率曲線。

    六、提高證券期貨服務業(yè)競爭力

（十七）放寬業(yè)務準入。實施公開透明、進退有序的證券期貨業(yè)務牌照管理制度，研究證券公司、基金管理公司、期貨公司、證券投資咨詢公司等交叉持牌，支持符合條件的其他金融機構在風險隔離基礎上申請證券期貨業(yè)務牌照。積極支持民營資本進入證券期貨服務業(yè)。支持證券期貨經營機構與其他金融機構在風險可控前提下以相互控股、參股的方式探索綜合經營。

（十八）促進中介機構創(chuàng)新發(fā)展。推動證券經營機構實施差異化、專業(yè)化、特色化發(fā)展，促進形成若干具有國際競爭力、品牌影響力和系統(tǒng)重要性的現代投資銀行。促進證券投資基金管理公司向現代資產管理機構轉型，提高財富管理水平。推動期貨經營機構并購重組，提高行業(yè)集中度。支持證券期貨經營機構拓寬融資渠道，擴大業(yè)務范圍。在風險可控前提下，優(yōu)化客戶交易結算資金存管模式。支持證券期貨經營機構、各類資產管理機構圍繞風險管理、資本中介、投資融資等業(yè)務自主創(chuàng)設產品。規(guī)范發(fā)展證券期貨經營機構柜臺業(yè)務。對會計師事務所、資產評估機構、評級增信機構、法律服務機構開展證券期貨相關服務強化監(jiān)督，提升證券期貨服務機構執(zhí)業(yè)質量和公信力，打造功能齊備、分工專業(yè)、服務優(yōu)質的金融服務產業(yè)。

（十九）壯大專業(yè)機構投資者。支持全國社會保障基金積極參與資本市場投資，支持社會保險基金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險資金、境外長期資金等機構投資者資金逐步擴大資本市場投資范圍和規(guī)模。推動商業(yè)銀行、保險公司等設立基金管理公司，大力發(fā)展證券投資基金。

（二十）引導證券期貨互聯(lián)網業(yè)務有序發(fā)展。建立健全證券期貨互聯(lián)網業(yè)務監(jiān)管規(guī)則。支持證券期貨服務業(yè)、各類資產管理機構利用網絡信息技術創(chuàng)新產品、業(yè)務和交易方式。支持有條件的互聯(lián)網企業(yè)參與資本市場，促進互聯(lián)網金融健康發(fā)展，擴大資本市場服務的覆蓋面。

七、擴大資本市場開放

（二十一）便利境內外主體跨境投融資。擴大合格境外機構投資者、合格境內機構投資者的范圍，提高投資額度與上限。穩(wěn)步開放境外個人直接投資境內資本市場，有序推進境內個人直接投資境外資本市場。建立健全個人跨境投融資權益保護制度。在符合外商投資產業(yè)政策的范圍內，逐步放寬外資持有上市公司股份的限制，完善對收購兼并行為的國家安全審查和反壟斷審查制度。

（二十二）逐步提高證券期貨行業(yè)對外開放水平。適時擴大外資參股或控股的境內證券期貨經營機構的經營范圍。鼓勵境內證券期貨經營機構實施“走出去”戰(zhàn)略，增強國際競爭力。推動境內外交易所市場的連接，研究推進境內外基金互認和證券交易所產品互認。穩(wěn)步探索B股市場改革。

（二十三）加強跨境監(jiān)管合作。完善跨境監(jiān)管合作機制，加大跨境執(zhí)法協(xié)查力度，形成適應開放型資本市場體系的跨境監(jiān)管制度。深化與香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)的監(jiān)管合作。加強與國際證券期貨監(jiān)管組織的合作，積極參與國際證券期貨監(jiān)管規(guī)則制定。

    八、防范和化解金融風險

（二十四）完善系統(tǒng)性風險監(jiān)測預警和評估處置機制。建立健全宏觀審慎管理制度。逐步建立覆蓋各類金融市場、機構、產品、工具和交易結算行為的風險監(jiān)測監(jiān)控平臺。完善風險管理措施，及時化解重大風險隱患。加強涵蓋資本市場、貨幣市場、信托理財等領域的跨行業(yè)、跨市場、跨境風險監(jiān)管。

（二十五）健全市場穩(wěn)定機制。資本市場穩(wěn)定關系經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。各地區(qū)、各部門在出臺政策時要充分考慮資本市場的敏感性，做好新聞宣傳和輿論引導工作。完善市場交易機制，豐富市場風險管理工具。建立健全金融市場突發(fā)事件快速反應和處置機制。健全穩(wěn)定市場預期機制。

（二十六）從嚴查處證券期貨違法違規(guī)行為。加強違法違規(guī)線索監(jiān)測，提升執(zhí)法反應能力。嚴厲打擊證券期貨違法犯罪行為。完善證券期貨行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，深化證券期貨監(jiān)管部門與公安司法機關的合作。進一步加強執(zhí)法能力，豐富行政調查手段，大幅改進執(zhí)法效率，提高違法違規(guī)成本，切實提升執(zhí)法效果。

（二十七）推進證券期貨監(jiān)管轉型。加強全國集中統(tǒng)一的證券期貨監(jiān)管體系建設，依法規(guī)范監(jiān)管權力運行，減少審批、核準、備案事項，強化事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管能力和透明度。支持市場自律組織履行職能。加強社會信用體系建設，完善資本市場誠信監(jiān)管制度，強化守信激勵、失信懲戒機制。

    九、營造資本市場良好發(fā)展環(huán)境

（二十八）健全法規(guī)制度。推進證券法修訂和期貨法制定工作。出臺上市公司監(jiān)管、私募基金監(jiān)管等行政法規(guī)。建立健全結構合理、內容科學、層級適當的法律實施規(guī)范體系，整合清理現行規(guī)章、規(guī)范性文件，完善監(jiān)管執(zhí)法實體和程序規(guī)則。重點圍繞調查與審理分離、日常監(jiān)管與稽查處罰協(xié)同等關鍵環(huán)節(jié)，積極探索完善監(jiān)管執(zhí)法體制和機制。配合完善民事賠償法律制度，健全操縱市場等犯罪認定標準。

（二十九）堅決保護投資者特別是中小投資者合法權益。健全投資者適當性制度，嚴格投資者適當性管理。完善公眾公司中小投資者投票和表決機制，優(yōu)化投資者回報機制，健全多元化糾紛解決和投資者損害賠償救濟機制。督促證券投資基金等機構投資者參加上市公司業(yè)績發(fā)布會，代表公眾投資者行使權利。

（三十）完善資本市場稅收政策。按照宏觀調控政策和稅制改革的總體方向，統(tǒng)籌研究有利于進一步促進資本市場健康發(fā)展的稅收政策。

（三十一）完善市場基礎設施。加強登記、結算、托管等公共基礎設施建設。實現資本市場監(jiān)管數據信息共享。推進資本市場信息系統(tǒng)建設，提高防范網絡攻擊、應對重大災難與技術故障的能力。

（三十二）加強協(xié)調配合。健全跨部門監(jiān)管協(xié)作機制。加強中小投資者保護工作的協(xié)調合作。各地區(qū)、各部門要加強與證券期貨監(jiān)管部門的信息共享與協(xié)同配合。出臺支持資本市場擴大對外開放的外匯、海關監(jiān)管政策。地方人民政府要規(guī)范各類區(qū)域性交易場所，打擊各種非法證券期貨活動，做好區(qū)域內金融風險防范和處置工作。

（三十三）規(guī)范資本市場信息傳播秩序。各地區(qū)、各部門要嚴格管理涉及資本市場的內幕信息，確保信息發(fā)布公開公正、準確透明。健全資本市場政策發(fā)布和解讀機制，創(chuàng)新輿論回應與引導方式。綜合運用法律、行政、行業(yè)自律等方式，完善資本市場信息傳播管理制度。依法嚴肅查處造謠、傳謠以及炒作不實信息誤導投資者和影響社會穩(wěn)定的機構、個人。

                                                      

 

                                                         國務院

                                            2014年5月8日